Description
Unter Finanzausgleich versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen.
Im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs
- verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
- regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke;
- werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
- werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
- die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.
Ziele des kommunalen Finanzausgleichs
Der Kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele. Zum Einen soll die Aufstockung der Finanzen durch die Leistungen des Staates die Kommunen in die Lage versetzen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen. Zum Anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanzverteilung unter den kommunalen Ebenen und den einzelnen Kommunen sicherstellen. Die mit dem Finanzausgleich verbundene Umverteilung trägt zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Die Verfassungsgarantie der Kommunalen Selbstverwaltung zieht hierbei aber eine Grenze: Die Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig eingeebnet oder gar übernivelliert werden.
Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Der Staat ist verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.
Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems
Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.
Prägendes Merkmals sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen mit einem festen Prozentsatz an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt, Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft": Diese Beteiligung ist ihnen durch Gesetz, zum Teil sogar durch das Grundgesetz garantiert. Die Anpassungen der Leistungen an die Kommunen an die jeweilige Mittelsituation des Landes erfolgt automatisch.
Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".
Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (woher kommen die Mittel?)
Leistungen des Freistaats Bayern
Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus sonstigen Haushaltsmitteln finanziert.
In Bayern sind die Kommunen an drei verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:
- Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1, 2 bis 6 des Finanzausgleichsgesetzes - FAG)
Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern im Grundsatz den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung in Höhe von 12,50% an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage.
Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen finanziert.
- Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 FAG)
Der Staat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist ab 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder einen nicht dynamisierten Festbetrag aus dem Steueraufkommen des Bundes. Der Freistaat Bayern überlässt seinen Kommunen anstelle ihres früheren Anteils an den Kraftfahrzeugsteuereinnahmen einen entsprechenden Teil dieser Kompensation (Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund). In den Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund gehen auch die Ausgleichsbeträge nach § 11 Abs. 2 Autobahnmautgesetz sowie für die im Konjunkturpaket I enthaltene befristete Kraftfahrzeugsteuerentlastung ein. Der Kommunalanteil am Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund beläuft sich auf 51%. Die Mittel sind für den Bau, Ausbau und Unterhalt kommunaler Straßen, für Nahverkehrseinrichtungen und für den Bau von Abwasseranlagen bestimmt.
- Grunderwerbssteuerverbund (Art. 8 FAG)
Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 am Aufkommen der Grunderwerbssteuer beteiligt. Dieser steht ihnen als sog. frei verfügbare Deckungsmittel zur Verfügung, die Leistungen sind also nicht zweckgebunden.
Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen zusätzliche Finanzausgleichsmittel unmittelbar aus dem Staatshaushalt. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen, Zuwendungen für den kommunalen Hochbau, Bedarfszuweisungen und Teile des Sozialhilfeausgleichs an die Bezirke finanziert.
Mittel der Kommunen
Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke unmittelbar an den Steuereinnahmen der Gemeinden.
Die Landkreise und kreisfreien Städte tragen über die Krankenhausumlage wesentlich zur Krankenhausfinanzierung bei.
Bundesmittel
Der Bund gewährt den Ländern Finanzhilfen für Investitionen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden. Aus diesen Mitteln werden den Kommunen z.B. Zuweisungen zum Bau oder Ausbau von verkehrswichtigen innerörtlichen Straßen gewährt.
Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (wohin gehen die Mittel?)
Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind
Schlüsselzuweisungen
Durch sie werden die Steuer- und Umlageeinnahmen der Gemeinden und Landkreise aufgabengerecht ergänzt und gewisse Sonderbelastungen, wie etwa eine überdurchschnittlich hohe Sozialhilfebelastung, ausgeglichen. Die Mittel für Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus dieser sog. Schlüsselmasse fließen 64% an die Gemeinden und 36% an die Landkreise.
Zur Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird der anhand der Einwohnerzahl (bei mit Gemeindegröße ansteigendem Bedarf je Einwohner) und einiger Zuschläge (für überdurchschnittliche Sozialhilfebelastung, Strukturschwäche, Kreisfreiheit) fiktiv ermittelte Ausgabebedarf der zum Teil ebenfalls fiktiv (über "Nivellierungshebesätze") ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Ausgabebedarf und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde. Die zur Verfügung stehende Finanzmasse wird also dargestellt auf die Gemeinden und Landkreise verteilt, dass eine im Verhältnis zur jeweiligen Aufgabenbelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch entsprechend höhere Schlüsselzuweisungen ausgeglichen wird.
Ist eine Gemeinde so leistungsfähig, dass sie keine Schlüsselzuweisungen erhält, so bezeichnet man sie als "abundant" (derzeit rund ein Zehntel der Gemeinden).
Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 FAG)
Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben ihres übertragenen Wirkungskreises; die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt.
Kommunaler Hochbau (Art. 10 FAG)
Die Zuwendungen für den kommunalen Hochbau gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns in etwa die gleiche Infrastruktur angeboten werden kann. Förderfähig sind derzeit der Bau, der Umbau oder die Erweiterung kommunaler Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen) sowie von Kinderbetreuungseinrichtungen, insbesondere von Kindergärten. Ebenfalls förderfähig sind kommunale Theaterbauten.
Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10 a FAG)
Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Volksschulen und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte private Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen und Wirtschaftsschulen bis einschließlich Jahrgangsstufe 10) gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt etwa 60% der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.
Bedarfszuweisungen (Art. 11 FAG)
Durch sie wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Aufgaben von Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Sie werden als rückzahlbare Überbrückungsbeihilfen oder als Zuweisungen gewährt.
Gemeinden erhalten Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen. Typische Fallgestaltungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden sind beispielsweise starke, für die Gemeinde nicht mehr ausgleichbare Gewerbesteuereinbrüche oder Belastungen bei Naturkatastrophen.
Im Rahmen eines Pilotprojektes "Struktur- und Konsolidierungshilfen" werden ausgewählte finanziell notleidende Städte und Gemeinden durch eine finanzielle Hilfe für höchstens vier Jahre bei ihrer Haushaltskonsolidierung unterstützt. Die teilnehmenden Kommunen haben ein mit der Rechtsaufsicht abgestimmtes stringentes Haushaltskonsolidierungsgesetz vorzulegen, das schlüssig aufzeigt, wie die Kommunen durch Eigenanstrengungen und unter Einbeziehung der staatlichen Finanzhilfe strukturelle Verbesserungen erreichen kann, die mittelfristig ihre finanzielle Leistungsfähigkeit wieder herstellen.
Bei Bedarfszuweisungen an Landkreise wird in erster Linie geprüft, ob eine Strukturschwäche vorliegt oder besondere Aufgabenbelastungen gegeben sind.
Investitionspauschalen (Art. 12 FAG)
Vor allem zur Finanzierung von Modernisierungen und Sanierungen kommunaler Einrichtungen erhalten Gemeinden und Landkreise Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheiden die Kommunen.
Straßenbau und -unterhalt, Öffentlicher Personennahverkehr
Für den Bau und Unterhalt von Kommunalstraßen sowie für die Förderung von Investitionen für Nahverkehrseinrichtungen stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund sowie Mittel nach dem Bayerischen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (BayGVFG) zur Verfügung.
Der Straßenanteil der Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund ist zum Bau, Ausbau und Unterhalt von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes- und Staatsstraßen, soweit diese in der Baulast von Gemeinden stehen, sowie zum Bau und Ausbau von Geh- und Radwegen bestimmt.
Da sich der Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund aus einem gleichbleibenden Festbetrag speist, sind auch die hieraus finanzierten Zuweisungen für den kommunalen Straßenbau und -unterhalt als Festbeträge ausgestaltet. So wurde die früher aus dem örtlichen Kraftfahrzeugsteueraufkommen ermittelte örtliche Beteiligung der größeren Gemeinden und Städte durch Festbeträge ersetzt, die auf Basis des Durchschnitts der in den Jahren 2008 bis 2010 geleisteten Beträge ermittelt werden. An Stelle der früher von der Streckenlänge abhängigen Pauschalen an Gemeinden und Landkreise zum Straßenbau und -unterhalt sind Festbeträge in Höhe der für das Jahr 2010 geleisteten Pauschalen getreten. Über einen Härtefonds werden daneben gezielt Zuschüsse für besonders teure oder technisch aufwendige Straßenbauprojekte sowie für Investitionsprojekte des öffentlichen Personennahverkehrs gewährt.
Ausgleich an die Bezirke (Art. 15 FAG)
Der Staat gewährt den Bezirken einen Ausgleich zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als überörtlichen Trägern der Sozialhilfe erwachsen.
Krankenhausfinanzierung (Art. 10 b FAG)
Die Mittel für die Krankenhausinvestitionsförderung werden vom Staat und den Kommunen grundsätzlich je zur Hälfte aufgebracht. Investitionsfördermittel werden nur für akut-stationäre Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen worden sind, gewährt.
Die kommunalen Aufgabenträger - kommunale Gebietskörperschaften sowie Zweckverbände - leisten ihren Finanzierungsanteil zum Einen über eine Beteiligung an den Investitionskosten von Einzelmaßnahmen an Krankenhäusern, die sie selbst betreiben (örtliche Beteiligung). Hierdurch soll sichergestellt werden, dass die Maßnahmen kostenbewusst geplant und durchgeführt werden. Die örtliche Beteiligung beträgt grundsätzlich 10% der förderfähigen Kosten.
Der nicht durch die örtliche Beteiligung abgedeckte Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden aufzubringende Krankenhaus-Umlage erbracht.
Einen detaillierten Überblick über den kommunalen Finanzausgleich in Bayern finden Sie im Internet-Angebot des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen.
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